關心台灣土地 不可不知的國土計畫：專訪地球公民基金會專員吳其融

何家璇/撰文


台灣行政機關過去對於土地利用管制較為寬鬆，在區域計畫下土地分區變更容易。而社會氛圍又普遍以經濟發展為優先，使得環境保護被犧牲，農地資源不斷受到擠壓，更受到工廠污染，而引發糧食安全的疑慮。直到近年國土計畫的實施以國土永續發展為目標，盼重新建立土地利用秩序，達到因地制宜，並能因應氣候變遷所產生極端氣候等災害。

國土計畫法第一章第一條：「為因應氣候變遷，確保國土安全，保育自然環境與人文資產，促進資源與產業合理配置，強化國土整合管理機制，並復育環境敏感與國土破壞地區，追求國家永續發展，特制定本法。」


地球公民基金會吳其融研究員與Twycc農業與生物多樣性小組分享國土計畫。游宜珍/攝影（2018/05/21）

國土計畫法是設定土地管理的框架，真正建構土地秩序有賴各部門提出策略

長期關心國土計畫的吳其融研究員表示，國土計畫與區域計畫最大的不同在於：書圖文管制三者分離的情形會被改善。過去的土地管理主要是透過都市計畫和區域計畫，全國區域計畫落下來的區域計畫中，管制條文脫離現實狀況，而且常有選擇性執法的問題；相較於區域計畫，未來國土計畫會與土地使用管制產生比較強的連結。然而，關於違章工廠、違法農舍等這些各式各樣的違規問題，不是單單靠國土計畫就可以解決，而是需要個事業主管機關，去思考規劃部門的策略。

假如台灣是一個大正方形，全國國土計畫比較像是把它畫出九宮格，再由縣市國土計畫決定裡面的顏色，可是真正能改變現狀的其實是各部門的計畫，例如農委會要想改變台灣的農民處境，就要去把這個裡面圖像的線條畫出來，但是畫的時候必須按照一些規則。國土計畫法其實就是在訂這個框，這是計畫導向國家的做法，像德國的計畫導向就把框架定得很清楚，但是怎麼樣把細的東西產生，是需要經由地方去討論、達成共識的。


國土計畫時程表。何家璇/製圖

優良農地與違章工廠區位重疊，成為縣市農業發展區劃設的隱憂

今年4月底行政院公告的《全國國土計畫》，內容中關於農業區劃分的規定包括：以糧食安全為考量，設定全國農地總量之需求面積為74萬至81萬公頃，即未來各縣市在訂定縣市國土計畫時須達到農地總量的限制。另外，也依土地資源特性，分為國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區四大功能分區，其中，農業發展地區分為五類（見表一），第一類是條件最優良的農地。儘管《全國國土計畫》中，設立了這些規則，不過在未來進入縣市國土計畫審議時，農業保護區的劃設還是充滿隱憂。吳其融提到國土計畫法成立之後，許多農業縣市首長認為農地劃設會阻礙縣市的經濟發展，因而跳出來反對農地總量的設立。另一方面，台灣的違章工廠多建在交通便利、田地方正的區位，正好與面積規模大於25公頃以上與農業生產使用面積比例達80％以上的農一劃設標準重疊，這樣的土地該如何劃設分區，也成為地方政府會必須面對的問題。

第一類具優良農業生產環境，或曾投資建設重大農業改良設施之地區，符合下列條件中之一，且滿足面積規模大於25公頃以上與農業生產使用面積比例達80％以上者；但依修正全國國土計畫辦理分區檢討變更後之特定農業區，得劃設為本分類土地：

1. 投資重大農業改良設施之地區。

2. 原依區域計畫法劃定之特定專用區仍須供農業使用之土地。

3. 農業經營專區、農產專業區、集團專區。

4. 養殖漁業生產區。

5. 直轄市、縣（市）政府依據地方農業發展需要劃設者。

第二類具良好農業生產環境與糧食生產功能，為促進農業發展多元化之地區，不符合農業發展地區第一類條件，或符合條件但面積規模未達25公頃或農業生產使用面積比例未達80%之地區。
第三類具有糧食生產功能且位於山坡地之農業生產土地以及可供經濟營林，生產森林主、副產物及其設施之林產業用地，條件如下：

1.    供農業使用，且無國土保育第一類或第二類（國土保安、水源保護必要）之山坡地宜農、牧地。

2.    可供經濟營林之林產業土地，且無國土保育地區劃設條件之山坡地宜林地。

第四類1.    依原依區域計畫法劃定之鄉村區，屬於農村主要人口集居地區，與農業生產、生活、生態之關係密不可分之農村聚落。

2.    原住民族土地範圍內屬原依區域計畫法劃定之鄉村區，或經中央原住民主管機關核定部落範圍內之聚落，屬於農村主要人口集居地區，與農業生產、生活、生態之關係密不可分之農村，得予劃設。

3.    位於已核定農村再生計畫範圍內，屬原依區域計畫法劃定之鄉村區，優先劃入。

4.    於符合直轄市、縣(市)國土計畫及鄉村地區整體規劃、農村再生情形下，於依本法取得使用許可後得適度擴大其範圍。

第五類具優良農業生產環境，能維持糧食安全且未有都市發展需求者，符合農業發展地區第一類劃設條件或土地面積完整達10公頃且農業使用面積達80%之都市計畫農業區。

農業發展區分類（表一）。參考資料：全國國土計畫公告版

提出國土利用的想像，需要更多的公民參與

吳其融認為進行國土計畫時，規劃權要下放給地方，這件事是確定的。其他國家在做國土計畫時，其實也曾遇到相同狀況，台灣現在要面對的是德國1955年、荷蘭1970年、日本1990年的狀況，只是我們晚了大概五十年才開始面對。這些農人要怎樣產生改變，不太可能由中央來決定，他們會說：這些都是台北市做官的人的想法（台語），坐在辦公室的人決定的，你不懂作田人的辛苦！由於過去台灣地方政府少有政策規劃的經驗，在縣市國土計畫的產出過程中可能產生很大的風波，但他樂於見到更多的民間團體、公民能夠投入縣市國土計畫的監督，與地方政府建立更多互動，鼓勵各縣市有興趣的民眾站出來，一起組成讀書會、參與各縣市舉辦之公聽會，共同討論及建構出居民對於國土、居住空間的想像，才能避免農民、一般民眾的利益被犧牲，使國土計畫真正達成國土永續的目標！

關心國土計畫可以怎麼做?

國土計畫將進入各縣市政府進行討論，接下來需要關心台灣土地的公民積極參與！

  1. 參加縣市舉辦的公聽會及座談會。
  2. 參加地球公民基金會舉辦國土計畫深水區論壇。
    報名網站：https://www.cet-taiwan.org/events/3269
  3. 隨時關注各縣市國土計畫網站。
    各縣市國土計畫網站：
  5. 和關心環境、土地規劃的好朋友一起組成讀書會，監督政府。
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