建構全球碳市場之路:《巴黎協定》第六條的前世今生

撰稿人: COP26團隊成員 陳正朗、李慶城
潤稿人: 張寒瑋


各國為氣候變遷問題做出共同承諾，於2015年的COP21簽署了《巴黎協定》 (Paris Agreement)。巴黎協定最主要的宗旨是希望各國能為緩解全球暖化作出相對的貢獻，使未來的溫度不超過工業革命前的2℃，並積極往1.5℃內的目標努力。由於巴黎協定需要全球約200個國家的共同努力，制定一個締約方都認同的規則來履行巴黎協議格外的重要。巴黎協定規則手冊 (Paris Agreement Rulebook)也就成為巴黎協定的重要支柱。不過在過去幾年的聯合國氣候變化綱要公約(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) 締約方大會(Conference of the Parties, COP)中，巴黎協定中的第六條 (Article 6) 的執行機制與方式一直沒有辦法達成共識。全球碳市場的設立和推進都是建立於Article 6之上的，這也就意味Article 6將會直接影響各締約方在碳市場與碳交易的相關機制。

今年受到全球疫情的影響，本次的附屬科技諮詢機構[1] 會議採取遠端線上的方式舉行。今年的會議都是以討論而非和談的方式舉辦，因此今年的SBSTA會議沒有任何的正式的成果產出。不過在今年SBSTA舉辦前，SBSTA主席邀請各國針對Article 6尚未達成共識的議題提出意見並以書面報告的方式呈現 (Informal Technical Expert Dialogues on Article 6)。討論的議題包括：避免重複計算、 清潔發展機制的轉型、 京都議定書下產生的額度在國家自定貢獻目標的沿用、 計算與申報等議題。

巴黎協定中的第六條的目的是建立全球碳市場體系，透過市場手段推動碳減排。碳市場最初是來自1997年締約國所簽訂的《京都議定書》，其目的是要協助締約國透過國際合作方式，以最小成本的方式來達成減量目標。京都議定書將締約方截然二分為「附件一締約方」（Annex I Parties，主要是已開發國家）與「非附件一締約方」（non-Annex I Parties，主要是開發中國家），而只有附件一國家需要負擔具體量化的減碳義務。其中值得一提是《京都議定書》第12條的清潔發展機制(Clean Development Mechanism, CDM)，該條規定附件一國家可以資金援助或技術移轉的方式，在非附件一國家推動排放減量計畫，以協助開發中國家進行溫室氣體減量行動。附件一國家藉由購買CDM產生的抵換額度(offsets)來達成減量承諾，而CDM減量額度經過嚴格的驗證程序後會核發為「經認證的排放減量額度」(Certified Emissions Reductions, CERs)。附件一國家可以將所取得之額度抵銷國內的排放量，納入其減量績效。清潔發展機制使已開發國家能以較低的成本來達成本身的減量目標，而開發中國家也可獲得額外的資金支援以及技術移轉。但該機制同時存在不少缺陷，一是它允許同一個減碳額度可以同時計入已開發國家和開發中國家的減碳成果，造成重複計算；二是抵減會鬆綁附件一的排放總量，反可能增加附件一國家的排放量。而非附件一國家之溫室氣體排放量有可能減少，也有可能因為附件一國家在其國內的減量行為有可能造成非附件一國家溫室氣體排放量的增加，也就是所謂的碳洩漏。因此，全球總排放量有可能增加；三是經認證的排放減量額度 (CERs) 有被過量核發之現象。

巴黎協定採取「共同但有差別的責任原則」(Common but Differentiated Responsibilities, CBDR)，不再使用「附件一／非附件一」二分法，而是要求所有的國家都必須提出國家自定貢獻(Nationally Determined Contributions, NDC)，同時規範出新機制:永續發展機制 (Sustainable Development Mechanism, SDM)，以取代京都議定書中的清潔發展機制(Clean Development Mechanism, CDM)。針對CDM的缺陷，巴黎協定的第六條規定避免重複計算和實現「全球總碳排減緩」（Overall Mitigation in Global Emissions, OMGE）。至今，各國還是沒能在避免重複核算(Double Counting)、Article 6在NDC使用的範圍和京都CERs額度結轉等議題逹成共識。

1.避免重複計算

要如何避免重複計算一直都是撰寫巴黎協定規則手冊遇到的一大難題。由於巴黎協定中的第六條允許締約方透過國際轉讓減緩成果 (International Transferable Mitigation Outcome, ITMO)來協助締約方達成自己設立的NDC締約方能夠賣出自己多餘的碳額度給其它締約方，不過在賣出額度後必須做出相對調整且不得再將該額度計入在自己的帳上。巴西對雙重計算的議題主張締約方在賣出自己原本的碳額度給其它締約方後不必做出相對的調整。巴西的觀點被歐盟與其它理念相同的國家大力反對，這些反對的國家表示巴西的主張完全破壞了一開始要避免重複計算的企圖。

2.京都CERs額度結轉

在過去幾年的大會都遲遲沒有進展。巴西主張Article 6應要沿用京都議定書的清潔發展機制中的CERs。許多國家擔憂如果沿用了京都議定書各國所持有的CERs，這將帶來過剩的額度供給，破壞整體市場結構。不過這也不難理解為什麼巴西會持這樣看似消極的主張。根據Carbon Brief所統整的資料指示，中國、印度、南韓、巴西和墨西哥佔據了CERs(Certified Emission Reduction, 認証排出削減量)持有及使用者的85%。如果CERs直接廢除那就等同於這些國家持有的大量CERs將如同廢紙沒有作用。

其實，上述所討論的爭議點在《巴黎協定》通過時便一直受到討論。直到COP24更進一步對巴黎協定規則手冊(Paris Agreement Rulebook)進行討論時，才真正體現各國之間的共識分歧落差。但歷經COP24以及耗時最久的一次締約方大會COP25，至今各國還未能達成協議，還有待在今年在英國舉辦的COP26繼續討論。如果巴黎協定中的第六條能夠在COP26後順利推展，它將能促進各國以較低的成本實現《巴黎協定》的目標，但前提是要建立在完備的規則之上。我們作為對環境保護、氣候變遷議題充滿熱情的青年團體，就如其它NGO團體一樣對於COP24和COP25談判結果感到無助與無奈。因此，我們希望在COP26看到如巴西等利益相關國家開誠布公，誠實面對全球急需減排的危機，在巴黎協定中的第六條上達成一個各國都滿意的共識。

科技的進步能協助廠商與消費者達成商品的即時交付。政府應善用溝通管道與平台宣傳，使大眾認識不同配送選擇對環境的各種影響，並鼓勵消費者改變選擇送貨的行為。政府應該提供物流工作的相關培訓計劃，以提高貨運部門的社會形象。


[1] 附屬科技諮詢機構 (Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice, SBSTA) 是聯合國氣候變化綱要公約締約方大會的一個附屬機構。SBSTA會以科學、技術和方法的角度向締約方提出建議。締約方在制訂與實施氣候政策及目標時也都會採納SBSTA的建議與指示。

參考資料

分享本頁