文：于恬&意鈞
我們應該都對這種新聞內容不陌生：衡量國軍究竟能在共軍攻勢之下撐多久？
非常時期的想像在台灣人心中不是遙不可及的夢境，而是極有可能的現實。在共軍攻台的論述裡，有人說能撐兩個星期，也有人說撐一個月，我們看到的衡量標準，幾乎都與軍隊武力相關，卻鮮少探討台灣人民在非常時期裡的處境，尤其身為海島國家人民的我們，高度仰賴進口食物，人民是否能在進出口封鎖等封鎖策略中獲得溫飽，能夠在封鎖策略中存活多久？食物是否充足？
要回答這個問題，可以先從判斷「充足」的指標－「糧食安全」開始。
糧食安全
「糧食安全」提供了衡量的標準，聯合國農糧組織（FAO）定義之糧食安全，是指任何人在任何時候，在生理與經濟上都能取得足夠、安全且營養的食物，以達到其糧食需求與偏好，維持其健康之生活[1]。儘管定義上看起來稀鬆平常的話，一句話中卻涵蓋糧食安全的四項要素：充分供給（Availability）、穩定供應（Stability）、獲取（Accessibilty）、利用（Utilization），四項要素皆須達成，我們才能說是「安全」的。
舉個例子，我們想要知道住在台灣的小珍的糧食安全狀況，應該考慮哪些事情呢？
- 充分供給：台灣的農地是否生產足夠的糧食？台灣所需之國外進口食品在外國是否生產充足？
- 穩定供應：即使台灣的農地能生產足夠糧食，但產量是否能維持一穩定狀態？
- 獲取：小珍的家庭情況、經濟能力、居住地點等等是否允許她獲得足夠的食物？
- 利用：小珍家中是否能烹煮營養多元的餐點？乾淨的水資源或其他衛生條件是否能支撐小珍獲得足夠的營養？
source:高雄市政府新聞局
從上述的要素可以知道，評估糧食安全需要滿足個人、家戶、國家各層面的條件，但台灣目前在衡量糧食安全時，仍多以「充分供給（Availability）」的觀點來做決策，並不是說不重視其餘要素，而是其餘要素牽涉許多個人與家戶層次的條件，需要仰賴長期的社福情形與經濟狀況等等。在討論糧食安全時，相對而言，由充分供給的觀念著手，對民眾與政府來說都是最為直觀的。
這也是為什麼，我們常常聽到環團呼籲要提升「糧食自給率」，糧食自給率的提倡便是從「充分供給」的觀點去出發。
要穩固或提升糧食自給率，以達到「充分供給」，最直觀的便是制定台灣的農地總量，擁有多少能夠生產糧食的耕地，足以使台灣人民溫飽，甚至達到一定的飲食水平，是我們接下來的問題。
農地總量的計算與意義
今年四月底，全國國土計畫公告實施，試圖界定台灣適合發展與不適合發展的土地，以防止過去隨意變更地目開發的弊病。全國國土計畫在農業發展方面，揭示台灣最重要的農地發展原則為「確保糧食安全」，並制定台灣農地總量需介於74-81萬公頃之間。
農地總量涉及糧食供給與開發利益等議題，該農地總量的制定從此將成為政府與民間共同攜手的目標，也因此該數據背後的假設與意義便格外重要。
74-81萬公頃的估算係考量在非常時期，諸如戰爭、自然災害、其他重大事件時，當糧食安全受到危及所需要的總耕地面積範圍[2]。其假設平均每人每日最低糧食熱量需求為2000大卡，蛋白質產生熱量占總消費熱量比率不低於 12％，並假定未投入生產的農地，其糧食生產潛力與現行投入生產之農地是相同的。
依據衛福部國民健康署發佈的每日飲食指南[3]，2000大卡不能滿足在適度與高生活動強度的男性，以及少部分高生活活動強度的女性，在蛋白質產生熱量占總消費熱量比率方面，每日飲食指南的飲食建議擁有不同熱量需求的人，蛋白質的熱量比率為10-20%，但計算其建議的每日六大類飲食建議份數，蛋白質的熱量比率可到17-20%。經由將農地面積的計算假設與每日飲食指南對照，可得知其考量的飲食情境差於平常時期，著重維持國人的基本生存需求，無法顧及平常時期民眾的多元飲食習慣。
source：國民健康署
該數據也假定台灣所有農地的平均生產潛力相同，然而現實是，台灣擁有眾多休耕、廢耕與不敷使用等的農地，光領取休耕給付的農地面積即超過20公頃，若考量這些久未耕作之農地其生產潛力可能下降，則74-81萬公頃的農地面積也許也無法支撐台灣於非常時期的糧食安全狀態[4]。
小結
台灣身為海島國家，在高度仰賴進口的飲食習慣下，可能更容易受到糧食價格浮動、氣候變遷、戰爭的海陸封鎖等影響。在全國國土計畫公告後，穩固74-81萬公頃的農地總量成為重要施政目標，這個農地總量的數字從平均每人每日最低糧食熱量、蛋白質產生熱量占總消費熱量比率來看，其背後代表的生活品質皆不及現今實際狀況，僅能維持國人基本的生存需求，若將此情境置於非常時期下去檢視是合理的，然而現今的農業產值低落與違規使用等作為，都可能使達成74-81萬公頃的目標產生變數。
依照非常時期來設立農地總量，也許有人會認為杞人憂天，因為現行我們還能夠倚靠進口維持營養與偏好需求，但在考慮國安或氣候變遷造成的糧價浮動下，該數據的計算確實顯現了某種潛在的風險，農地總量的設置仍有它的保險意義。
[1] Food and Agriculture Organization of the United Nations, 2003. World Agriculture Towards 2015/2030: An FAO Perspective
[2]林國慶, 2011. 估算我國潛在糧食自給率及最低糧食需求之研究。
[3] 107年每日飲食指南, 衛福部國民健康署。取自：https://www.hpa.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeid=1209&pid=6712
[4] 林國慶等, 2015. 台灣非常時期糧食安全之分析。