COP30最大挑戰：履行《巴黎協定》第7條全球調適目標GGA　談判有哪兩大爭議？哪五大待辦清單？

COP30於11月10日開始，此次會議的重要目標之一，是履行巴黎協定第7條「全球調適目標」（GGA），產出100個指標提供給各國執行調適行動時參考。圖片來源： COP30 Brasil Amazônia on Flickr。

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2024年巴庫（Baku）COP29有限度地通過回應《巴黎協定》第6條的碳市場機制，成為COP29給世人的驚喜。那麼，正在貝倫登場的COP30，更重要的主旋律，可能就是如何讓締約國履行《巴黎協定》第7條的全球調適目標。今年的COP是否會加時、延長，就看這關乎人類氣候韌性的談判進度。

身處亞馬遜雨林中的COP30已於11月10日順利開始，本次會議不只是《聯合國氣候變遷綱要公約》締約方大會的第30週年，更是2015年《巴黎協定》的10週年。為了達成控制全球升溫在2°C內的目標，《巴黎協定》的條文中涵蓋了能源轉型、氣候融資以及碳市場交易等規範。

▌COP30 開幕與邁向全球調適目標

相較於減緩溫室氣體的排放，各界對氣候行動的另一重要支柱「調適」陌生許多。但COP30的重要目標之一，就是要履行巴黎協定第7條的「全球調適目標」（Global Goal on Adaptation, GGA），產出100個指標提供給各國執行調適行動時參考。

「全球調適目標」主要目的是要提高人類社會應對氣候變遷影響的能力，也就是加強韌性並減少氣候變遷脆弱度。

這是因為，即使各國奮發圖強，在2050年達到淨零排放，全球平均溫度持續升高仍會造成極端天氣事件，在世界各地造成災情，我們也發現，各國政府投注在氣候變遷調適的資源仍遠遠落後減碳行動。

不過，今年的COP30可能是睽違十年，推進全球調適目標的重大時機，如同延宕多年，終於在去年COP29通過的碳市場交易機制。

▌從COP28到COP30的進程

時間回到2023年，在阿聯酋杜拜舉辦的COP28，當時大會決議通過《阿聯酋氣候韌性框架》（UAE Framework for Climate Resilience），訂定了七大領域目標以及四大執行機制，為GGA的推動提供清楚框架與目標。

同時，公約秘書處也展開為期兩年的「阿聯酋—貝倫工作計畫」（UAE-Belém Work Programme），工作目標是要發展出能夠達成《阿聯酋氣候韌性框架》的全球適用調適指標，今年會議就是工作計畫收尾的時刻，談判代表需要在這兩週達成共識，同意這組指標清單將可以用來衡量各國的調適進度、執行狀況、透明度，甚至最受爭議的「經費來源」。

▌第四次GGA 調適指標工作坊發生了什麼事？

在COP30前夕，今年6月在德國波昂舉辦的第四次GGA調適指標工作坊，是阿聯酋—貝倫工作計畫下的最後一次技術會議，主要目的是讓各方在 COP30 前，針對專家群在兩個月間密集收斂出的100 項調適指標清單進行最後的技術澄清，並開始擬定即將到來的政治協商內容。

主席在工作坊開場時就強調：貝倫談判的時間非常有限，最理想的是「儘量整體接受專家成果，且只針對最優先的建議做微調」，並且預告隔天需要留較多時間給「實施手段」（Means of Implementation, MoI）這個長期有爭議的主題。這次工作坊當然也再次強調，締約方須回應巴黎協定第 7.1 條與「共同但有區別責任 CBDR-RC」，讓調適指標能夠作為回應此責任的衡量標準之一。

這100 個調適指標包含了定義、分解維度、資料來源與操作化說明等屬性，但不少指標的資料基礎仍不一致，因此這在後續執行面上仍有待討論。另外，工作坊也針對「如何從指標清單走向實際落地」進行討論，有專家建議可先用資料較完善的指標做試驗，以累積操作經驗，但同時有些締約方則認為加上試驗期程太花時間，可能又會延後或削弱調適在其他氣候變遷談判脈絡的角色。

在COP30前夕，今年6月在德國波昂舉辦的第四次GGA調適指標工作坊。圖片來源：UNclimatechange on Flickr。

主要爭議一：Means of Implementation（MoI）

直至目前為止，在 7 大領域、100個指標的草稿中，只有7項指標有納入 MoI，數量顯著不足。因此多數全球南方批評現有的指標清單中的 MoI 指標「太少、且分散」，有的被放進特定主題（如農糧），有的又放在跨領域。全球南方的談判代表主張應該要統一方法與文字，並清楚對齊先前決議的 MoI 三要素：可得性（access）、品質（quality）和調適資金（adaptation finance）。

而在調適資金的部分，締約方則圍繞著「公共／私部門」、「提供／動員」以及「是否把國內預算也計入MoI」等進行討論，但主要談判集團代表明顯意見分歧，難以達成共識。例如志同道合國家集團（Like-Minded Developing Countries, LMDC）反對把「國內投資」當作UNFCCC下的 MoI 指標，因為他們認為應優先鎖定「已開發國家流向發展中國家的公共資金」，而另一些已開發國成員則支持同時追蹤公共、私部門與國內主流化的資金，以呈現整體氣候融資生態。

主要爭議二：指標衡量範圍

指標衡量範圍一直都是核心爭議之一，因為除了要可以回應調適本身進展外，也需要在具有高度在地性的領域上選擇「全球適用」衡量方式。部分成員國認為「偏災損或影響」的指標（如死亡率等），難以呈現「調適進展」，應該屬於損失與損害的範疇。

但同時也有人主張GGA的核心之一是降低脆弱度，若移除影響層面，將會失去衡量減災的成效。因此應該要同時保留「結果」與「過程」，組成混合型指標。

▌貝倫的待辦清單

1. 是否整體接受目前的 100 個調適指標清單？
   主席與多國表示，逐條改寫在時間上不可行；較可行的路徑是整體接納、搭配後續檢視機制（例如定期回顧、技術附錄更新）。
2. MoI 的架構與表述該如何處理？
   各方需針對 MoI 是否要放在指標中的特性，還是作為跨維度衡量標準做選擇。且公部門、私部門、國內投資等各種不同資源在MoI中的定義範疇也需要做出決定。
3. 執行調適指標的路線圖與時間表
   是否在決議中授權一個專家技術小組在 2026 年前補齊方法學與資料缺口，並建立試驗，以銜接 BTR／GST 報告及盤點的使用時機與匯入機制。
4. 指標清單、資料來源將由誰協調、誰保管？
   接下來也需要決議誰負責方法學維護、資料保存與彙總，以避免各國重複填報、各流程發散。
5. 確立指標衡量範圍
   哪些「影響面」指標該作為結果衡量需要保留、哪些應該移至其他領域或機制（如損失與損害），以及如何給出「調適相關性」的判斷標準，這些都有待接下來協商。

整體來看，第四次工作坊已經把「技術收斂」的任務完成，但接下來則是政治協商的開端。在貝倫極有限的談判時程內，即使目前各方代表皆表達正面態度，但真正上談判桌後，才會知道各國是否整包接納 100 項指標，還是會因為MoI相關的指標而造成進度停滯。

MoI 的討論預期將會是一段艱辛的路程，而其中兩方立場的主要癥結點可能會聚焦於調適資金，包括前述介紹的可得性、品質、提供與動員、是否納入國內與私部門等。因此，指標的衡量邊界會是重點，既要反映調適進展，又要針對「影響、脆弱度」的結果作衡量。

最後，COP30也需要討論指標的執行面（Baku Adaptation Roadmap）與未來的路線圖，不然再完善的指標清單也難以落地、難以與全球盤點（Global Stocktake）有效銜接，這些都是貝倫必須交出的決定性答案。

原文刊載於CSR天下