關於全球碳市場,COP27應釐清哪些談判疑點?

撰稿人:楊禮安(台灣青年氣候聯盟 COP27 代表團談判組組員)
核稿人:林佳儀(台灣青年氣候聯盟 COP27 代表團培訓導師)


為了促進全球碳交易,讓公私部門發展因應氣候變遷措施,巴黎協定第六條訂立了全球碳市場的建立與運作原則,讓各國政府與企業至另一國以較低成本減碳研究預估到2030年,全球的減碳成本可因此機制減少3200億美元,並增加額外90億噸的減排量,相當於目前國家發展計劃中減排量的兩倍[1]。此外,第六條機制所取得的收益會作為氣候調適基金的來源,幫助發展中、最低度發展與小島嶼國家建立對極端氣候衝擊的韌性,同時申請碳權的抵換計畫,也幫助這些計畫實行國家活絡經濟低碳轉型。

不過,第六條的市場機制實際如何運作呢?第六條第二款讓國家可以透過雙邊或多邊協議,交易出售國達成該國國家自訂貢獻(NDC)之餘的減緩成果,又稱國際轉讓減緩成果(International Transferable Mitigation Outcome, ITMO)[2],目前包含日本與瑞士皆有簽署各自的雙邊協議。第六條第四款則建立了官方認證的抵換額度(credit)發放機制,讓抵換專案的開發方向監督機構(Supervisory Body)登錄專案、提交執行國核准後,取得所謂的A6.4ERs碳權[3],最後到市場上出售給國家、企業、及個人。不過因談判持續延宕至去年的COP26會議才正式確立第六條的規則手冊,加上監督機構於2022年六月選任完委員,七月才正式招開首次會議討論行政項目,因此預期最早需等到2024年才會開始發放碳權。全球碳市場的落實因此成為COP27重點,正好此屆也被定位成「督促落實的峰會( Implementation COP )」[4],針對會議進程,各界期待規則進一步修訂,尤其是第六條第四款機制下監督機構的運作、以及減緩額度的發放能在此屆得到落實透過談判產生決議。

前往COP27的道路

回到前兩年的談判脈絡,COP25大會上就避免雙重核算(double-counting)、清潔發展機制(CDM)的舊交易額度(CER)沿用等議題吵的沸沸揚揚,而在參差評價之下,COP26終於將這些議題拍板定案。此外,各國同意第六條第四款下的所有碳權,應有2%將透過「相應調整(Corresponding Adjustment)」機制被自動移除,以達到「全球排放的整體減緩(OMGE)」,避免一噸換一噸的交易方式造成總排放量不變。即便跟原本在談判檯面上的30%已是天壤之別,交易額仍需給予最低5%的分享收益(Share of Proceeds)支持調適基金。另外,結論雖然使人權以及獨立的申訴機制(Independent Grievance)入法,卻未保障原住民等相關群體的知情同意權。而最後,協議結果還是讓清潔發展機制在2013年以後發放的低品質碳權存留,用於第一期2020年的國家自訂貢獻上。並且,在2021後的申請計畫還可在期限內移轉成第六條第四款機制下的碳權[5]。這可能使得全球的排放不減反增,數十億清潔發展機制的舊碳權留在新市場,對氣候行動與碳市場的聲譽產生負面影響。整體來說,雖對許多團體而言不慎滿意,大方向已然結論。COP27則必須繼往開來,解決以下許多爭議點:

  • 交易資訊的透明性( Transparency )

關於第六條第二款下國際轉讓減緩成果資訊的揭露程度,大部分的國家同意減排交易資訊應該公開,但一些國家則不予認同。立場相近發展中國家( LMDCs )認為所有經過聯合國程序繳交的資訊,都應當被視為機密的。COP27會前附屬科技諮詢機構( Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice, SBSTA )所公布的建議草案[6]著重在確保跨國交易資料的完整性、一致性以及非保密資料的公共使用,但關於保密的程度與範圍這題上仍沒有定論。

  • 避免雙重核算

雖然相應調整機制納入不雙重核算的原則,在實務上可能因以平均會計方式計算單年期國家自訂貢獻,而產生多餘未被調整的國際轉讓減緩成果[7]。仍待附屬科技諮詢機構量化多年期和單年期國家自訂貢獻的差異,擬定相應調整機制的指導意見[8]。

  • 獨立申訴機制(Independent Grievance)

第六條第四款機制下,應成立供潛在受抵換計畫影響社群使用的獨立申訴機制,目前還未計畫成立。

  • 避免排放(emission avoidance)的資格

避免排放溫室氣體的行動能否計入第六條下減緩額度與抵換計畫的資格,也頗受爭議。畢竟以清潔發展機制的經驗,有些石油公司可能藉機減少鑽油量,再把這些額度賣給其他單位[9]。雖然COP26決議暫不採納且各國同意在未來繼續討論此題,在波昂會議上菲律賓與印度也再度爭取採納。以附屬科技諮詢機構的草案建議看來,應延交由明年的CMA5會議討論[10]。

  • 全球排放的整體減緩

包括立場相近發展中國家在內的一些談判方建議非國家正式授權的碳權可以不用依規定移除2%總量,試圖淡化第六條中少量關於環境完整性的明確保障措施。此屆大會將討論這些未授權的碳權以及舊交易額在適用此規則的問題[11]。

  • 碳移除(Removals)的定義

COP27開幕式傍晚,第六條第四款機制下的監督機構經過為期四天的第三次會議,在不接受交流意見之下火速通過關於碳移除的相關建議[12]。監督機構提議將碳移除定義為透過人類活動自大氣中移除溫室氣體,並在陸地或海洋、或「產品」中儲存的「過程」或「過程的成果」[13]。然而有氣候行動網絡批評,如此廣泛的定義可能將使海洋施肥或宜家(IKEA)家具等全部視為可存續的移除方法[14]。雖然監督機構在原則上處理碳逆轉(reversal)、碳洩漏(leakage)及其他負面環境與社會影響,卻將最後一項的執法責任視為地主國的獨立行使權。

  • 基線情境(baseline)的調整及方法論制定

依照CMA3第3決議,適用第六條第四款機制的抵換行動必須依據基線情境,證明其外加性(Additionality),意味著若沒有第六條第四款機制的獎勵措施,這些活動本來不會發生。雖然各國可提議各自的基線情境,監督機構也考量到最低度發展與小島國家的能力,負起發展由上而下的機制方法,並融入公開諮詢程序。為隨時間增加各國的企圖心,監督機構建議動態提高基線情境的嚴格度,並推行可複製與擴大規模的減緩活動[15]。

  • 其他

監督機構除了確定程序規則與適當SOP收益(包含調適基金)的分配水平[16]外,監督機構待2022-2023年間完成制定機制登錄標準和運作方式、審查並修改清潔發展機制認證標準程序以轉用在第六條第四款機制、以及發展基線情境等諸多任務[17]。

談判結果對自願碳市場將產生什麼影響?

除了官方發放的碳權,私營跨國減緩額度交易的自願性碳市場(voluntary carbon markets)已經運行多年。受到企業爭相競零影響,交易量不斷上升。然而,目前全球碳市場因充斥著低品質、價格的減緩額度,整體供過於求使得碳價偏低[18]。儘管第六條的內容難以直接適用在這些市場上,聯合國的談判結果仍然會將對其有所影響,因為自願市場的規則與方法論若參考聯合國的做法,將可提升減緩的效果。例如監督機構若在登錄制度的透明度與基線情境上設定高標準並增加交易效率,可提升碳抵消計畫的品質;國際航空碳抵換和減緩計畫(CORSIA)若採納相應的調整機制,則能避免雙重核算;附屬科技諮詢機構也應鼓勵未正式授權的碳權自願性的適用全球排放的整體減緩原則。

此外,因為低度發展與開發中國家需要碳交易帶來的潛在收益與工作機會,決定價格的市場聲譽以及信用額度品質至關重要。非洲碳市場倡議(ACMI)於11月8日在COP27會場也藉機宣布,將透過造林、維護生物多樣性等以自然為本的解決方案,再生能源、清潔爐灶(cookstoves )等計畫,於2030年前每年發放3億信用額,創造3千萬的工作機會。肯亞、馬拉維、加蓬、奈及利亞、多哥等國重要領袖都來宣示擴大自願碳市場的承諾。確保區域碳市場信用額度的完整性才能讓市場持續成長,碳價提高,而第六條的談判亦影響其他市場聲望。身為ACMI指導委員會成員,美國國際開發署首席氣候官吉利安-考德威爾(Gillian Caldwell)呼籲:「只有當人們相信非洲的信用額正在推動真正的氣候行動並對人類產生積極影響時,非洲自願碳市場才會成功。」[19]

第六條市場機制的運作跟台灣有關?

在台灣並非聯合國氣候變化綱要公約締約方的窘境下,台灣若想透過雙多邊交易或以購買官方核發的碳權達到國家層級的淨零目標,大致不太可行。國內碳市場的建立也受到規模與流動性小的阻礙[20],加上國內減碳事務仍由環保署主責,溫管法的修法也預期朝碳費的徵收為主。然而,台灣屬出口導向型國家,地狹人稠碳權開發有限。在碳排無法減少的情況下,企業仍對抵換碳權有需求。台大社會系教授劉仲恩老師建議,若短期參與國際轉讓減緩成果不可行,可先行高碳價、有上限的國內碳抵換作為碳費輔助。同時如需購買國際流通的抵換碳權須注意品質,避免購買非低度開發國家的CERs[21]。筆者認為,第六條的談判結果可成為環保署碳抵換計畫審查的依據,台灣可與其他亞太國家建立區域的碳市場,聯合國的標準也可作為企業選擇參與自願碳市場的參照。

雖然COP27將焦點放在損失與損害資金、調適以及其他議題上,筆者期望各國與集團必須就前述爭議推進協商結果,繼續促進碳權的完整性以及官方與自願碳市場嫁接的健全性。附屬機構將在12日週五晚間進行結論會議,大會也將於18日閉幕,筆者所屬的台灣青年氣候聯盟代表團將持續更新談判進度與結果。


參考資料

[1] https://www.ieta.org/resources/Conferences_Events/COP25/IETA%20COP25%20Guide%20to%20Article%206.pdf

[2] 可以是減少的二氧化碳當量,或以千瓦時計算再生能源發電量計算

[3] 指在第六條第四條底下發放的抵換額度

[4] https://pse.is/4kp96z

[5] https://www.nature.org/content/dam/tnc/nature/en/documents/Article_6_Common_Questions_V2.pdf

[6] SBSTA57/A6.2/InfDoc

https://unfccc.int/sites/default/files/resource/Article%206.2_SBSTA_INFORMAL%20document.pdf

[7] https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/14693062.2021.2013154

[8] SBSTA57/A6.2/InfDoc

https://unfccc.int/sites/default/files/resource/Article%206.2_SBSTA_INFORMAL%20document.pdf

[9] https://cdm.unfccc.int/methodologies/documentation/methbooklet.pdf

[10] SBSTA57/A6.2/InfDoc

https://unfccc.int/sites/default/files/resource/Article%206.2_SBSTA_INFORMAL%20document.pdf

[11] SBSTA57/A6.2/InfDoc

https://unfccc.int/sites/default/files/resource/Article%206.2_SBSTA_INFORMAL%20document.pdf

[12]   監督機構受CMA委任在碳移除上給予指導。decision 3/CMA.3, paragraph 6(c)

[13] A6.4-SB003-A03 

https://unfccc.int/sites/default/files/resource/a64-sb003-a03.pdf

[14] https://climatenetwork.org/wp-content/uploads/2022/11/ECO-07.11.2022.pdf

[15] https://unfccc.int/sites/default/files/resource/a64-sb003-a04.pdf

[16] FCCC/PA/CMA/2022/6

https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cma2022_06a01_adv.pdf

[17] https://unfccc.int/sites/default/files/resource/a64-sb002-a02.pdf

[18] https://www.bloomberg.com/professional/blog/five-things-you-need-to-know-about-global-carbon-markets/

[19] Africa Carbon Markets Initiative launched to dramatically expand Africa’s participation in voluntary carbon market

[20] https://www.lse.ac.uk/granthaminstitute/wp-content/uploads/2020/12/Carbon-pricing-options-for-Taiwan.pdf

[21] https://csr.cw.com.tw/article/42368

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