撰稿人：廖時萱（台灣青年氣候聯盟 COP27代表團 談判組組長）
核稿人：林佳儀（台灣青年氣候聯盟 COP27代表團 培訓導師）
極端氣候事件已造成許多國家重大損失，而往往是排放量較低開發中國家遭受最嚴重的氣候衝擊。巴基斯坦溫室氣體佔全球排放約0.9%[1]，一場洪水造成 1700 多人喪命，損失估計高達 300 億[2]。非洲溫室氣體排放量佔全球不到 4%，今年經歷 40 年來最嚴重的乾旱，估計 1800 萬人受飢荒之苦[3]。面對逐年惡化的情勢，脆弱性較高的國家主張排放大國應承擔氣候衝擊的成本，並提供技術和資金，降低脆弱國家因極端氣候事件所造成的損失。
早在 2007 年就有國家提出損失與損害 ( Loss and Damage )的概念，但一直到了 2014 年華沙機制( Warsaw International Mechanism )建立，損失與損害議題才被重視。目前針對損失與損害的機制主要有三個：華沙機制、聖地牙哥網絡( Santiago Network )，以及格拉斯哥對話( Glasgow Dialogue )。華沙機制和聖地牙哥網絡主要聚焦風險管理、技術支援，及其他非財務性支持。即使格拉斯哥對話要求締約方每兩年需針對損失與損害的資金進行討論，但目前的機制並不具資金籌措功能。也因此，氣候脆弱國家主張應另設損失與損害資金，並由已開發國家捐贈金援，協助脆弱國家從自然災害中恢復。
在 COP27 的談判會場上，多數國家都同意資金來源和運用應具備可預期性( predictable )、足夠性( adequate )、可取得性( accessible )，以及透明度( transparent )。損失與損害資金應具備長期穩定的資金來源，且如當地社群等需求者應確實得到所需的資金。此外，多數國家提議聖地牙哥網絡應另設諮詢機構( advisory body )和秘書處( secretary )以確保資金使用的透明度以及成效評估。不過包含歐盟、瑞士、美國等的部分國家認為針對諮詢機構和秘書處的討論可延後到 COP27 以後，因為會議時間只有兩週，光是討論機構成員的遴選標準，就可能花上好幾天。因此，第二週損失與損害的談判將更聚焦在資金議題。
目前損失與損害資金都來自國家的自願性捐贈，包含： 蘇格蘭承諾共捐贈 700 萬英鎊、比利時 250 萬歐元、加拿大 700 萬歐元、丹麥 1300 萬歐元、德國 1.7 億歐元給氣候脆弱國家，但這些資金仍遠不及損失與損害的金額。研究利用不同升溫情境：本世紀結束前升溫達2.5°C 與 3.4°C，估算發展中國家（非附件一國家）在各年份的損失與損害金額的上限與下限。結果顯示，2030 年損失與損害金額區間為 2900 億-5800 億美元，到了 2050 年金額將上升到約 1.1 兆-1.7 兆美元[4]。如此龐大的資金缺口，反應了已開發國家和開發中國家對於「損失與損害」理解的不同。資金提供國認為，發展中國家應具體提出資金需求，並說明資金運用方式。然而，對開發中國家來說，衡量非經濟型損失十分困難也很花時間。即使貨幣化非經濟型損失，如傳統文化流失、生物多樣性及心理健康的損失等，損失與損害涉及不同時間尺度的極端氣候事件，該從哪個時間點開始計算損失與損害金額是另一項挑戰。以公共財的角度而言，已開發國家協助他國執行減緩策略，雙方甚至其他國家都可從溫室氣體排放額下降，改善全球升溫幅度的外部效益中受惠。反觀執行調適或損失與損害策略雖能減少與避免國家遭受氣候衝擊，但難以使其他國家獲得外部利益。而減緩及調適資金的分配不平均，也說明了資金提供方對於調適或損失與損害資金的提供意願可能不高，
COP27 的談判桌上，已開發國家與開發中國家對於「是否專設損失與損害資金」以及「資金來源」的看法僵持不下。已開發國家認為，損失與損害資金設立於現有的氣候資金機制下已經足夠，並應以多邊協議或是實物捐贈作為資金來源。從公約治理的角度，設置新機制的確消耗較多時間及金錢成本，且現有的氣候資金，已涵蓋一部分的損失與損害範疇[5]。因此部分國家主張關注焦點不是損失與損害資金應該設置於哪個框架底下，而是在於如何補足資金供給和需求間的落差。另一方面，開發中國家認為損失與損害資金應獨立於現有的金融機制，且資金應以捐贈取代舊有的借貸性質，避免開發中國家陷於已無力償還新債務的泥沼。國際貨幣基金組織( International Monetary Fund )估計 2021 年約有 60％的低收入國家正面臨債務困境 [6]。此外，部分開發中國家也擔心若將損失與損害資金設置在其他融資機制底下，可能會排擠議題間可分配的資金。目前談判的進度並不明朗，若 COP27 各國無法對損失與損害資金的安排達成共識，不但代表 COP27 的失敗，全球氣候行動進程恐怕也停滯不前。
排放大國應該承擔起排放的外部成本，協助氣候脆弱國家從災害中重建，落實國家間和世代間的氣候正義。另一方面，氣候脆弱國家也應規劃資金運用方式，而非單純期望他國給予協助。
筆者期望 COP27 結束以前，各國能對損失與損害的資金機制有初步共識。附屬機構將在11日週五晚間進行結論會議，大會也將於18日閉幕，筆者所屬的台灣青年氣候聯盟代表團將持續更新談判進度與結果。
[1]Pakistan: CO2 Country Profile | OurWorldData
[4]Markandya, A., & González-Eguino, M. (2019). Integrated assessment for identifying climate finance needs for loss and damage: A critical review. Loss and Damage from Climate Change, 343-362.
[6] SHINING A LIGHT ON DEBT CEYLA PAZARBASIOGLU, CARMEN REINHART | IMF