【COP24 會議結論 #01】前情提要:《巴黎協定》通過了,然後呢?

封面照來源(BBC):https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world-46582954

文/柯建佑​


2018 對《巴黎協定》而言是相當重要的一年。

2015 年第 21 屆聯合國氣候變化綱要公約締約方大會 (UNFCCC COP21) 除了通過《巴黎協定》本文,當年會議的第一號決議文 (1/CP.21) 也規劃了 UNFCCC 締約方在後續數年應達到的目標,其中最重要的便是決定成立「巴黎協定特設工作小組」(Ad Hoc Working Group on the Paris Agreement, 簡稱 APA),並且在 2016 年必須開始 APA 的會議,而締約方大會的兩個附屬機構 SBSTA 與 SBI 則必須籌備 2016 年 COP22 期間要召開的「巴黎協定締約方會議」(簡稱 CMA)。


COP21第一號決議文 (1/CP.21) 中關於《巴黎協定》通過後的談判進程​

在 1/CP.21 決議文中,CMA 會議被要求在 2018 年產出《巴黎協定》的「架構、步驟與指引」(modalities, procedure and guideline),這是因為《巴黎協定》洋洋灑灑共 29 個條文 (Article)中,雖然不斷強調減少碳排放、增進調適能力,卻沒有實質上的規定各國「該怎麼做」,也未提及國際上「如何協作」。

舉例來說,專門討論「減緩碳排」(mitigation) 的第四條,《協定》條文雖點出了需要遵守「衡平」(equity)、「永續發展」等原則,卻未明定原則的內涵;條文要求各國盡快達到碳排高峰並盡早開始減少排放,卻未提供明確時間。我們甚至可以說《巴黎協定》的「宣示性」遠大於其實質的行動意義。

以上與協定的執行相關的種種問題,其實都被 1/CP.21 要求在2018年的 COP24 產出執行方法,而上述的「架構、步驟與指引」內容,後來也被人們稱做「巴黎協定規則手冊」。

COP24 前哨戰:巴黎協定工作計畫 PAWP

如前所述,總共 29 個條文的《巴黎協定》僅為世界對抗氣候變遷給了一個方向,還未能讓各國能夠有效地採取行動。簽署後的兩年,各國開始意識到談判進度日益膠著,人們對《巴黎協定》的質疑聲浪也愈來愈高。

2017 年的 COP23,在斐濟總理 Frank Bainimarama 的主持下,大會將《協定》與 1/CP.21 分類成數個有關執行層面的子議題,並將其稱為《巴黎協定工作計畫》(Paris Agreement Work Proramme, PAWP)。

PAWP 所包含的內容如下:

  • 《協定》第四章與 1/CP.21 第 22 - 35 條(減緩)
  • 《協定》第六章與 1/CP.21 第 36 - 40 條(國際減量合作)
  • 《協定》第七章與 1/CP.21 第 41, 42 與 45 條(調適)
  • 《協定》第八章與 1/CP.21 第 47 - 51 條(損失與損害機制)
  • 《協定》第九章與 1/CP.21 第 52 - 64 條(資金機制)
  • 《協定》第十一章與 1/CP.21 第 81 條(能力建構)
  • 《協定》第十二章與 1/CP.21 第 82, 83 條(氣候教育)
  • 《協定》第十三章與 1/CP.21 第 84 - 98 條(透明度框架)
  • 《協定》第十四章與 1/CP.21 第 99 - 101 條(全球盤點)
  • 《協定》第十五章與 1/CP.21 第 102, 103 條(遵約機制)
  • 其他《協定》履行相關事項
《協定》文本與 1/CP.21 簡體中文版

這些子議題大都被締約方大會(COP) 與其附屬機構 APA、SBSTA 和 SBI 分頭進行,並在部分議題互相協作,目標是在 2018年底的 CMA 會議上能夠在部長等級的各國談判代表會議上,提供一份相對成熟的決議草稿,加速談判的進行。

(何謂一份「相對成熟」的決議草稿?請參見 這篇這篇


PAWP 所包含的子議題與分工,詳見 COP23 決議文附件 1/CP.23

似乎是為了給談判代表更多參與的彈性 (或是更多的壓力),大會特別在 2017年的決議文 1/CP.23 中明定了必須將 PAWP 的工作進度於網路上更新,讓各締約國 (Parties) 與 非國家利害關係人 (non-Parties stakeholders) 能夠更輕易的追蹤計畫的進度。


2018年 UNFCCC 公布並隨時更新的 PAWP 進度追蹤表

然而,縱使 UNFCCC 秘書處與斐濟總理費盡了心思,被賦予重任的 APA、SBSTA 與 SBI 卻未能在 2018年中的波昂期中會議(Bonn Session)如期產出令人滿意的決議文草稿。雖然草稿並非如決議般的有決定性,每次草稿談判的更新卻都能夠影響未來的談判方向,甚至最後的決議文面貌。因此各個談判集團(bloc)為了能夠在最終的談判中取得較有利的位置,可說是用盡了全力。

在各國無法達成共識的壓力之下,UNFCCC 秘書處只好宣布在九月於泰國曼谷舉辦一次特例的補充會議(Bangkok Session)追趕談判進度。後來雖然曼谷會議的結果仍不盡如人意,卻也只能硬著頭皮將剩下的工作帶進年底的 COP24 了!

(可以參考曼谷補充會議追蹤的系列文章, #1 #2 #3 #4 #5 #6

(關於談判集團的組成與立場,可以參考 這篇這篇


COP24:見證 PAWP 的結束與紛亂的 CMA

在曼谷補充會議之後,國際上又經歷了全球氣候行動高峰會(GCAS)與綠色氣候基金理事會(GCF board meeting),多了幾分宣示文件。而由斐濟總理 Bainimarama 主持、用來歸納全球各方利害關係人減碳「故事」的 Talanoa Dialogue ,原本預計是要回饋到《協定》的減緩策略,在蒐集了上百份各方提交的文案後,卻也格外的無聲無息。

為了承先啟後,COP24 的重點有三:

  1. 產出一個強而有力的「巴黎協定規則手冊」(Paris Agreement rulebook)
  2. 展現各國對於 2020 年新版 NDC 的企圖心
  3. 解開僵持不下的氣候財務 (climate finance) 的困境

而TWYCC 代表團這次最主要的目的,便是要在氣候會議的現場追蹤真槍實彈的談判,蒐集「全球盤點機制」 (Global Stocktake) 與「促進性對話」 (Talanoa Dialogue) 的談判過程與結果,並回饋到 TWYCC 在台灣的 GST 三年計畫,成為在國內進一步行動的養分!

分享本頁