撰稿｜COP 31 代表團團員 陳子郁
核稿｜TWYCC 理事 趙品諭
氣候調適存在明顯的區域差異，各地承受的衝擊會因地理條件、人口結構、產業型態與治理基礎而有所不同。全球調適目標（Global Goal on Adaptation, GGA）自2025年COP30通過貝倫調適指標後，逐步由建構指標走向落實執行，但指標的運用與執行所需的資金，最終皆須落到地方。本文從地方治理的角度，整理COP30至COP31之間GGA的進展，討論地方掌握氣候衝擊資料與取得調適資源時面臨的課題，並以此對照臺灣的調適治理。
壹、GGA的落實機制與地方調適
一、貝倫調適指標的建立
2025年第30屆聯合國氣候變遷大會（COP30）期間，《巴黎協定》第七屆締約方會議（CMA7）採納59項貝倫調適指標，作為衡量全球調適進展的工具，締約方依指標回報的資訊，並將作為全球盤點（Global Stocktake）的資訊來源之一。締約方可依國家、地方、都市與鄉村等尺度，以及性別、年齡、身心障礙、原住民族等社會屬性細分數據，讓各國得以在全球統一的衡量架構中，展現出國內的區域與群體差異；受衝擊較重的地區與群體亦較有機會在報告中被辨識出來，政府並可據此排定調適的優先順序，將資源投入氣候變遷下風險較高的地方。
然而，COP30僅確定了要衡量的指標項目，各項指標的定義、資料來源、基準值、計算與細分方式等統計詮釋資料（metadata），以及核算方法，仍待後續談判完善。YOUNGO在SB64提出的立場文件便建議，各國可先行試用指標，再從實際運用中逐步修正方法。文件同時提醒，訂定方法時須保留衡量公平與參與的指標，地方的資料則應與在地社區一起蒐集。
二、SB64到COP31：從談判到執行
2026年6月第64屆附屬機構會議（SB64）的談判，將GGA的重心由「建構指標」推進至「落實執行方法」。部分締約方主張由專家主導方法學，開發中國家則希望擴大締約方的主導權，使技術規範反映各國的發展現實。此外，調適資金是另一項爭議。開發中國家認為GGA須搭配財政支持才能落地，部分已開發國家則主張資金議題應回歸其他談判軌道。雙方歧見延續，相關議題留待2026年11月於土耳其安塔利亞舉行的第31屆聯合國氣候變遷大會（COP31）期間繼續磋商。
而在SB64之後，GGA相關工作主要沿兩條路線推進。其一是讓貝倫調適指標可實際用於衡量。《聯合國氣候變化綱要公約》（UNFCCC）秘書處於2026年9月30日發布針對全球調適目標（GGA）與貝倫調適指標的技術文件（FCCC/TP/2026/4），供《巴黎協定》第八屆締約方會議（CMA8）審議。該文件指出，各國對指標的運用仍處於檢視與試行階段，59項指標中僅8項具備全球方法學，各國報告中的指標約44%與貝倫調適指標有所對應，且多屬部分對應。換言之，指標的計算方式與各國的資料基礎皆待補強，短期內難直接用於追蹤調適進展，連帶影響即將於COP31啟動的第二次全球盤點。盤點會參考貝倫調適指標檢視各國的調適進展，但指標的操作指引要到2027年第九屆締約方會議（CMA9）才會提出，盤點開始時，各國手上缺少可依指標回報的資料。技術文件因此建議，指引提出前，先用各國現有的國家報告來評估。
其二是透過國家調適計畫（National Adaptation Plan, NAP）落實GGA。COP30要求低度開發國家專家小組（Least Developed Countries Expert Group, LEG）彙整已開發國家提供開發中國家制定與執行NAP的資金支持，納入2026年NAP進展報告，供COP31期間的附屬履行機構會議審議；同時指出開發中國家面臨資金、技術與在地化氣候資料的缺口。為協助各國將NAP付諸執行，LEG於9月28日發布《國家調適計畫執行指南》初版，將NAP從優先事項盤點、融資、核准、撥款至實際執行整理為八個階段，並建議透過地方政府與小額補助等方式推動在地主導的調適。但SB64期間，7項已獲技術核可的低度開發國家基金調適提案及6項中型調適計畫，因全球環境基金的資金短缺落空。可見資金議題的擱置，各國即使開始辨識出地方的調適需求，後續執行所需的資源仍欠缺穩定來源。
綜合而言，GGA已建立辨識地方差異的框架，COP31前的技術文件與NAP執行指南，則分別處理指標的使用與計畫的執行，兩者最終皆須落到地方。然而，指標在地方的運用仍在起步階段，執行所需的資金來源也欠缺穩定。地方治理關注的重點，因而從看見區域差異，進一步轉向地方取得資料與資源的條件。
貳、臺灣的調適治理
回顧臺灣現行調適治理進展，現以《氣候變遷因應法》為基礎，透過《國家氣候變遷調適行動計畫》劃定七大調適領域，並以「不遺落任何人」作為關注脆弱群體的核心精神。然而，有學者提醒，「不遺落任何人」若涵蓋過廣、過度簡化，反而可能忽視需要被正視的多元群體（Wilgosh et al. 2022，轉引自劉仲恩等 2024）。要落實此一精神，須先掌握較易受氣候衝擊的地區與群體。COP30通過的調適指標便以此為設計方向，可依性別、年齡、身心障礙與原住民族等身分分開統計，讓各國在衡量調適進展時，看得出地方與群體之間的差異。聯合國今年的評估指出，各國運用這些指標時多以全國為單位，用在地方的經驗仍然有限，臺灣的情況與此相近。環境部目前對氣候脆弱地區與群體的評估是以縣市、部會為單位，議題也多限於空氣污染、健康、高溫與環境衛生，且同一縣市內不同鄉鎮與不同群體之間的差異，以及同議題但跨縣市、跨部會的共同應對方式都是調適行動的缺口。且國內多位學者亦指出，即使面臨相近的氣候風險，不同鄉鎮受影響的程度仍有明顯差異，人口老化、醫療資源、基礎設施與弱勢群體比例皆是影響因素，不同群體間亦有不同的資訊與調適需求（Jhan et al., 2020；Wu et al., 2016）。
就臺灣而言，我國因位於UNFCCC的國際氣候資金機制之外，課題更集中在國內資源的盤點與分配。地方調適經費主要仰賴中央補助與地方自有財源，各地方政府財政條件的差距，因而影響調適工作的推動成效。而臺灣各部會的調適經費則多依附既有政策項目，專門統計各項調適工作所需經費、實際投入與資金缺口的機制仍在建置初期。
回到國際上，COP30通過的貝倫調適指標中，目標10(c)共有六項指標，其中10c(d)為資金指標，衡量各國依透明度框架回報的調適資金金額，涵蓋已開發國家提供與開發中國家收到的國際公共資金。然而，同一目標下的技術與能力建構指標皆納入開發中國家「所需」的支持，資金指標則僅計算提供與收到的金額，各國實際的調適經費需求因而難以從指標中掌握。相較之下，低度開發國家專家小組（Least Developed Countries Expert Group, LEG）在2025年所更新的《國家調適計畫執行指南》，的其投資框架要求逐項列出調適優先事項的成本、預期成果與資金缺口，且可再依地區彙整投資需求，持續追蹤需求與實際投入之間的差距，可作為臺灣目前執行面的一個參考。
整體而言，臺灣的調適治理已有法制基礎與政策架構，但在地方層級遇到的兩項課題，與國際上的討論相近。其一是資料，貝倫調適指標的運用多停在國家層級，臺灣對氣候脆弱地區與群體的評估 雖目前以縣市為單位，更細緻的地方與群體差異和跨部會的共同應對方式都是接下來所需面對的挑戰。其二是資源，國際上調適資金短缺、取得困難，臺灣又位於國際資金機制之外，且地方推動調適則仰賴中央補助與自有財源，各地財政條件的差距將直接影響推動成效。兩項課題彼此互相影響，地方辨識出的調適需求，同時也須仰賴相對應的資源分配制度，才能確實因應氣候變遷的衝擊。
參、參考資料
環境部。（2023）。《國家氣候變遷調適行動計畫（112–115年）》。
環境部氣候變遷署。（2024）。《國家氣候變遷調適行動計畫（112–115年）112年度成果報告摘要》。
環境部氣候變遷署。（2024）。〈氣候變遷衝擊影響及調適對策〉，《2024 National Communication》。
劉仲恩、江順楠、黃奕臻、魏揚。（2024）。〈什麼是公正轉型？歷史脈絡、理論取向與在地化的展望〉。《臺灣社會學刊》，75，99–138。https://doi.org/10.6786/TJS.202406_(75).0003
Center for Climate and Energy Solutions (C2ES). (2026). Next steps for the Belém Adaptation Indicators.
International Institute for Sustainable Development (IISD). (2026). Bonn Climate Change Conference: Summary report, 8–18 June 2026. Earth Negotiations Bulletin.
Jhan, H.-T., Ballinger, R., Jaleel, A., & Ting, K.-H. (2020). Development and application of a Socioeconomic Vulnerability Indicator Framework (SVIF) for local climate change adaptation in Taiwan. Sustainability, 12(4), 1585. https://doi.org/10.3390/su12041585
Least Developed Countries Expert Group. (2025). Updated technical guidelines for the process to formulate and implement national adaptation plans. United Nations Framework Convention on Climate Change.
United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). (2025). Decision 8/CP.30: National adaptation plans.
United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC). (2025). Decision 12/CMA.7: Matters relating to the global goal on adaptation.
United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) Secretariat. (2026). Targets outlined in paragraphs 9–10 of decision 2/CMA.5 and the Belém Adaptation Indicators: Technical paper by the secretariat (FCCC/TP/2026/4).
Wu, C.-C., Jhan, H.-T., Ting, K.-H., Tsai, H.-C., Lee, M.-T., Hsu, T.-W., & Liu, W.-H. (2016). Application of social vulnerability indicators to climate change for the southwest coastal areas of Taiwan. Sustainability, 8(12), 1270. https://doi.org/10.3390/su8121270
YOUNGO. (2026). YOUNGO SB64 position paper. Children and Youth Constituency of the UNFCCC.
COP31前的全球調適目標進展與地方治理